EU kan bli ännu hemligare

Nästan varje svensk känner till vår offentlighetsprincip. Den innebär att alla medborgare har rätt att få ta del av allmänna handlingar, dvs. alla de dokument som finns hos staten, myndigheterna och kommunerna.
Rätten skyddas av tryckfrihetsförordningen, en av Sveriges grundlagar. Där sägs också att offentlighetsprincipen syftar till att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Principen har alltså länge ansetts vara en oundgänglig del i den politiska demokratin. Ifall undantag skall gälla, måste de finnas uttryckligen angivna i sekretesslagen. I den lagen har tagits in en del specifika begränsningar i öppenheten, t.ex. när det gäller personliga uppgifter om andra. Men utgångspunkten är ändå att varje medborgare har rätt att få ut de handlingar han eller hon vill och utan att behöva betala eller förklara varför. Det är myndigheten som måste hitta ett tillämpligt undantag i sekretesslagen om den vill hindra att en handling lämnas ut, och undantagen där skall alltid tolkas restriktivt.
Dessutom gäller i Sverige meddelarfrihet. En myndighet har inte rätt att undersöka vem som kan ha lämnat ut en uppgift som egentligen var hemlig, t.ex. till en tidning eller TV.

EU-princip: Allt är hemligt
I EU är situationen den omvända. Här har utgångspunkten i stället att allt egentligen är helt hemligt.
Det gäller inte bara arbetsmaterial och protokoll från möten i kommissionen och från diskussionerna i det lagstiftande rådet utan hela verksamheten. Framför allt gäller det för alla dokument som har upprättats i EU eller som annars finns där. Och någon meddelarfrihet finns det över huvud taget inte i EU. Det finns även regler i grundfördragen om att tjänstemännen inte får lämna ut upplysningar som omfattas av tystnadsplikt. Det gäller särskilt uppgifter om företag och unionens säkerhetspolitik. Även sedan en tjänsteman lämnat EU, är han skyldig att hålla tyst.
Som princip är alltså samtliga de handlingar som finns hos EU-institutionerna hemliga, dvs. handlingarna hos ministerrådet, kommissionen, domstolen och parlamentet. Det enda undantaget är om institutionen genom ett formellt beslut bestämmer att ett visst dokument skall lämnas ut. Bara då har allmänheten ”rätt” att ta del av handlingen. Och några bestämda regler för när institutionen skall lämna ut en handling finns ännu inte. Det är upp till institutionen själv att bestämma om den anser att det lämpligt att offentliggöra dokumentet.
En del bestämmelser om offentlighet har visserligen tagits in i rådets och kommissionens egna arbetsordningar, fast mest för att lägga fast rutiner hur man skall hantera den mängd av framställningar om att få ta del av dokument som kommer in. Principen är fortfarande att det är institutionen som själv får avgöra om den vill lämna ut något.

Statligt veto möjligt
Dessutom måste man komma överens. Om någon motsätter sig att en handling lämnas ut, så blir det inget beslut om att sekretessen skall brytas. Varje medlemsstat har också rätt att kräva att kommissionen och rådet inte vidarebefordrar en handling med ursprung från den staten utan att medlemsstaten i fråga dessförinnan har lämnat sitt medgivande. Enskilda medlemsstater kan alltså blockera offentligheten.
Allt EU-tjänstemännen egentligen måste göra är att tänka på att motivera ett avslagsbeslut. Svenska journalistförbundet drev för några år sedan ett uppmärksammat mål och begärde att få ut en handling om den europeiska polisen, Europol, som fanns hos rådet. Rådet vägrade och journalistförbundet överklagade till EG-domstolen. Där förlorade journalistförbundet principfrågan, men det fick ändå en liten formell framgång. Rådet hade nämligen inte motiverat sitt avslagsbeslut tillräckligt utförligt. Rådet kunde mycket väl fortsätta att vägra lämna ut handlingen om den bara gav en längre motivering. EG-domstolen hävdar än så länge sträng sekretess och har för övrigt själv inga regler ens i sin arbetsordning om rutiner för allmänhetens tillgång till domstolens handlingar.

Provocerande hemlighetsmakeri
Inte heller är institutionerna skyldiga att föra diarier där man lätt kan se vilka handlingar som kommit in eller sänts ut. Utan diarier är det omöjligt att veta vilka dokument som kan finnas. Rådet har nu beslutat att diarieföra sina handlingar, men det gäller bara egna handlingar och inte alla handlingar som kommer in dit utifrån. Skyldigheten att diarieföra handlingar gäller inte heller för alla områden. Till exempel omfattas inte det säkerhetspolitiska och militära samarbetet.
En naturlig grund för medborgarnas skepsis mot EU har varit just organisationens provocerande hemlighetsmakeri. Det måste ju finnas något skäl till varför man inte vill berätta vad man planerar och sysslar med. Anledningen kan väl knappast vara någon annan än att man att vet att medborgarna inte skulle gilla vad som var på gång om de fick veta det. Uppenbarligen vill EU dölja något för allmänheten.
Kraven på ökad öppenhet har därför varit svåra att värja sig mot. Mot bakgrund av omfattande folkliga protester och risken att nya EU-fördrag underkändes i folkomröstningar togs därför vissa allmänt hållna uttalanden om offentlighet in i den EU-grundlag som framförhandlades i Amsterdam, Amsterdamfördraget.

Allvarlig försämring möjlig
Med Amsterdamfördraget fördes då in en artikel som säger att ”EU-medborgarna” skall ha rätt till att få ut handlingar från institutionerna. Men den principen är än så länge helt tom, eftersom det också sägs att medborgarna bara har den rätten i enlighet med vad som senare kommer att bestämmas genom särskild EU-lagstiftning. I fördraget hänvisar man alltså bara till att man i framtiden genom EU-lagstiftning skall bestämma vad som egentligen skall gälla, vilka principer och gränser som skall finnas. Och någon sådan bestämd lagstiftning finns ännu inte.
Fast den är på gång. Och i själva verket ser det ut som det kan bli ännu värre nu efter Amsterdam. Det kan nämligen mycket väl bli så att regler om öppenhet i EU kommer att slå sönder medlemsstaternas egna offentlighetsprinciper.
Kommissionen har nämligen lagt ett förslag till den lagstiftning om öppenhet som det talas om i Amsterdamfördraget (förslaget är offentligt men diskussionerna i rådet och parlamentet som skall anta lagen är naturligtvis hemliga). Till skillnad från vad som gäller i t.ex. svenska sekretesslagen är sekretessreglerna i förslaget omfattande och allmänt hållna och en del uppenbart politiska. Institutionerna skulle få hindra allmänheten att få tillgång till handlingar bl.a. om det annars kunde ”skada skyddet för det allmänna samhällsintresset, ”stabiliteten” i EU och ”institutionerna effektiva funktion”.
Men vad som är än värre är att kommissionen föreslår att EU-lagen skall få formen av just en förordning. En förordning skiljer sig väsentligt från andra EU-lagar, t.ex. direktiv eller beslut. En förordning gäller rakt in i medlemsstaterna, precis som om det var statens egen lagstiftning. Den går före staternas alla egna lagar och den binder och skall tillämpas direkt av myndigheterna där. Förordningen skulle alltså gälla inte bara för EU-institutionerna själva utan också för medlemsstaternas alla myndigheter.

En EU-förordning om öppenhet kan därför komma att inskränka medlemsstaternas egna offentlighetsprinciper. Ifall t.ex. en svensk myndighet har EU-dokument hos sig, och det är ganska vanligt, skall en begäran att få ta del av handlingen idag prövas enligt den svenska offentlighetsprincipen och de precisa undantagen från principen som finns i den svenska sekretesslagen. Men om förordningen blir verklighet skall i stället den gälla i Sverige, med sin hemliga utgångspunkt och med sina omfattande gummiundantag. EU skulle då komma åt något som man länge haft problem med: att dokument som är hemliga enligt EU sprids ut till allmänheten bakvägen, från medlemsstaternas egna myndigheter med tillämpning av de nationella liberala öppenhetslagarna.

Tydligen mycket att dölja
Samma stränga hemlighet skulle därmed gälla i hela EU, inte bara hos EU-institutionerna i Bryssel utan också ute i alla medlemsstaterna.
Det sägs att offentlighetsprincipen är unik för Sverige. Det är väl lite av en myt, även om vi har rätt att vara stolta för principen som inspirerat andra länder. I stort sett detsamma gäller i de andra nordiska länderna och i flera andra europeiska länder. I alla Europas länder är det egentligen vanligt med en ganska stor öppenhet mot medborgarna och massmedia.
Desto mer anmärkningsvärt är då med den absoluta hemlighet som gäller för EU. Och med den nya förordningen skulle EU kanske ge intryck av att ha blivit en aning öppnare. Men alla medlemsstaterna, också Sverige, skulle bli klart mera stängda för sina medborgare. EU i stort skulle bli hemligare.
Man anser sig tydligen ha mycket att dölja.
DM